——評(píng)《建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》

2012年11月22日，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》(下稱征求意見(jiàn)稿)，直指行業(yè)肢解發(fā)包、違法分包、拖欠工程款等亂象，出現(xiàn)了不少令市場(chǎng)鼓舞的亮點(diǎn)。但是，建筑市場(chǎng)的很多問(wèn)題都有普遍性，類似肢解發(fā)包的現(xiàn)象和問(wèn)題早有禁令，卻是屢禁不止；還有一些可能需要的是引導(dǎo)，而不是一罰了之，問(wèn)題不一定在于制度的缺失，關(guān)鍵在于執(zhí)行到位與否。
      為了規(guī)范建筑市場(chǎng)，我國(guó)早就制定了《建筑法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)。例如《建筑法》規(guī)定：政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定發(fā)包單位將招標(biāo)發(fā)包的建筑工程發(fā)包給指定的承包單位。又如，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)。中標(biāo)人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目，也不得將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓。
      然而法規(guī)在前，建筑市場(chǎng)的“痼疾”卻未曾真正得到解決。住建部部長(zhǎng)姜偉新曾指出，整頓規(guī)范建筑市場(chǎng)仍然是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。此次出臺(tái)的征求意見(jiàn)稿制定了較為詳細(xì)的規(guī)則，意在規(guī)范建筑市場(chǎng)中肢解發(fā)包、拖欠工程款、政府干涉建設(shè)工程等問(wèn)題，然而仍有缺陷和遺憾。因其初衷是為規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序，卻并沒(méi)有從源頭上制定解決方案，杜絕上述問(wèn)題的發(fā)生，對(duì)于監(jiān)督及執(zhí)行方面亦未有明確的規(guī)定。在此情況下，征求意見(jiàn)稿實(shí)施后能否發(fā)揮其應(yīng)有效應(yīng)成為了未知數(shù)。要根治建筑市場(chǎng)的亂象與問(wèn)題，不能僅僅治標(biāo)，“治本”才是關(guān)鍵。
      建筑工程與公共安全息息相關(guān)，因此工程項(xiàng)目最重要的就是質(zhì)量與安全保障。一項(xiàng)調(diào)查表明，絕大部分施工單位偷工減料的一個(gè)重要原因就是層層壓價(jià)。
      推行工程低價(jià)中標(biāo)本意無(wú)可厚非，但由于實(shí)行過(guò)程中政策不配套、監(jiān)管不到位，從而引發(fā)了互相壓價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，使施工企業(yè)的利潤(rùn)空間壓縮再壓縮，不但使施工企業(yè)陷入了惡性循環(huán)，還對(duì)工程質(zhì)量和安全帶來(lái)了隱患，更成為拖欠工程款及工人工資的“正當(dāng)”借口。典型的買方市場(chǎng)，導(dǎo)致建筑企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，發(fā)包單位利用自己的強(qiáng)勢(shì)地位將壓級(jí)壓價(jià)作為降低成本的有效手段之一，承包單位為了自身的生存，便在價(jià)格上作出妥協(xié)，甚至有低于社會(huì)成本價(jià)的情況出現(xiàn)。
     《招標(biāo)投標(biāo)法》雖規(guī)定低于成本價(jià)的，中標(biāo)無(wú)效。但實(shí)踐中，以具體投標(biāo)企業(yè)的成本來(lái)認(rèn)定，帶有太大的主觀性，導(dǎo)致很多低于成本的投標(biāo)也中標(biāo)了，為規(guī)避壓價(jià)問(wèn)題，可就征求意見(jiàn)稿第十三條關(guān)于工程造價(jià)控制條款予以完善，在第二款后增加一款，“對(duì)低于成本價(jià)的認(rèn)定，不以投標(biāo)企業(yè)的具體成本為參考，而以社會(huì)平均成本價(jià)為準(zhǔn)。”
此外，對(duì)于拖欠款頑癥，還可增設(shè)以下條款：(一)項(xiàng)目資金沒(méi)有到位的，在立項(xiàng)審批時(shí)，不予立項(xiàng)。如果審批機(jī)關(guān)違反此條給予立項(xiàng)的，對(duì)負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人予以嚴(yán)厲的行政處分，如：降級(jí)、撤職等。(二)項(xiàng)目資金的使用，采用監(jiān)管支付，嚴(yán)格專款專用。并且，為杜絕財(cái)政部門或銀行等出具虛假的資金到位證明，應(yīng)立法嚴(yán)格處罰。
無(wú)論是針對(duì)政府、國(guó)有，還是民營(yíng)、合資，一律堅(jiān)持此原則，這樣才可能從源頭上解決拖欠工程款問(wèn)題，對(duì)工人工資做出保障。
      造成安全質(zhì)量隱患的除層層壓價(jià)，還有一個(gè)重要的原因便是建設(shè)單位任意壓縮工期。此次征求意見(jiàn)稿雖對(duì)任意壓縮工期作出了嚴(yán)格規(guī)定，然而未明確合理工期。其第十五條規(guī)定“建設(shè)工程施工合同雙方當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定約定工期”。但縱覽建筑行業(yè)立法，與工期相關(guān)的僅有《全國(guó)統(tǒng)一建筑安裝工程工期定額》、《全國(guó)市政工程施工工期定額管理規(guī)定》等規(guī)定。實(shí)踐中壓縮工期比比皆是，但原有規(guī)定無(wú)從著落，對(duì)工程安全危害甚大。
      對(duì)此，建議征求意見(jiàn)稿在第十五條關(guān)于工期規(guī)定的條款中增加一款，“省級(jí)建設(shè)主管部門應(yīng)制定合理工期范圍，在評(píng)標(biāo)時(shí)工期低于合理工期范圍的，應(yīng)定為廢標(biāo)；在合同里工期約定低于合理工期范圍的，該約定無(wú)效。”
      除了從源頭上制定解決方案，監(jiān)管也是規(guī)范建筑市場(chǎng)的有效手段之一。全國(guó)在建工程數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，在建筑市場(chǎng)繁榮的同時(shí)，也為建筑市場(chǎng)監(jiān)管工作帶來(lái)壓力。如2010年在建工程數(shù)量為55萬(wàn)個(gè)，比“十一五”初期的28萬(wàn)個(gè)增長(zhǎng)了96%，接近翻了一番。2011年，1000萬(wàn)套保障性住房在全國(guó)各地開(kāi)工建設(shè)，28個(gè)城市的地鐵也在集中建設(shè)，工期緊、任務(wù)重都給建筑市場(chǎng)監(jiān)管工作提出了更高要求。同時(shí)，具有資質(zhì)等級(jí)以上企業(yè)總數(shù)超過(guò)10萬(wàn)家，從業(yè)人員高達(dá)4300萬(wàn)人，注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員超過(guò)100萬(wàn)人。面對(duì)如此龐大的各類企業(yè)和從業(yè)人員，要落實(shí)每個(gè)市場(chǎng)主體的法定責(zé)任，做到有法必依、違法必究，也給監(jiān)管者帶來(lái)了很大挑戰(zhàn)。
      美國(guó)采用“重獎(jiǎng)重罰”機(jī)制，杜絕礦業(yè)安全問(wèn)題，任何人發(fā)現(xiàn)安全隱患均可舉報(bào)，對(duì)違規(guī)企業(yè)處以高額罰款，罰款額的一半獎(jiǎng)勵(lì)給舉報(bào)者。對(duì)于建筑工程領(lǐng)域，亦可借鑒美國(guó)機(jī)制，倡導(dǎo)全民監(jiān)督氛圍，完善監(jiān)督機(jī)制，一方面可緩解監(jiān)管部門壓力，另一方面可以進(jìn)一步減少建筑行業(yè)瀆職問(wèn)題的出現(xiàn)，助推領(lǐng)域健康發(fā)展。